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今年58歲的安徽含山人金枝目前在北京干家政，再過兩年就到了領(lǐng)養(yǎng)老金的年齡，但她決定先不回農(nóng)村老家養(yǎng)老了——一方面她想趁著自己干得動(dòng)，在北京再多掙幾年錢；另一方面，老家的醫(yī)療水平也不高，并且村里沒有敬老院，只能去縣城或鎮(zhèn)上，很不方便，敬老院也不一定能提供理想的養(yǎng)老服務(wù)。

在我國，像金枝這樣面臨養(yǎng)老困境的農(nóng)村老人不在少數(shù)。根據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果，生活在農(nóng)村的60歲及以上人口有1.2億人。

中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所與社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社近日發(fā)布《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測（2023～2024）》（以下簡稱《農(nóng)村綠皮書》）稱，隨著我國人口老齡化進(jìn)入加速階段，農(nóng)村養(yǎng)老問題日益凸顯，比如農(nóng)村養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)保障水平偏低，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體欠缺且服務(wù)質(zhì)量不高，農(nóng)村老年人健康支撐資源有限。

接受《法治日報(bào)》記者采訪的專家指出，應(yīng)對和破解農(nóng)村養(yǎng)老的困境，須全面關(guān)注農(nóng)村老年居民的收入、健康、照護(hù)等各個(gè)方面，著力健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障、養(yǎng)老服務(wù)和健康支撐等多重農(nóng)村養(yǎng)老體系，加強(qiáng)醫(yī)療和就業(yè)方面的頂層規(guī)劃與政策構(gòu)建，確保農(nóng)村老年居民的生活質(zhì)量和幸福感。

經(jīng)濟(jì)保障水平偏低，居民參保意識(shí)不強(qiáng)

今年70歲的湖南邵陽人文善公一直生活在農(nóng)村。早些年妻子去世后，他一邊在當(dāng)?shù)氐慕ㄖ�工地打工，一邊撫養(yǎng)兩個(gè)孩子。孩子們長大后，先后定居湖南長沙。

他住不慣城里，也不愿給孩子增加負(fù)擔(dān)，就一直在邵陽農(nóng)村生活。2014年，根據(jù)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，年滿60歲的他即使沒有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，也可以每年領(lǐng)取養(yǎng)老金，這讓他很高興。加上他平時(shí)跟著熟人在當(dāng)?shù)氐慕ㄖ�工地打工，砌墻、粉墻，每年能有兩萬元左右的收入。

而隨著年齡越來越大，他打工的機(jī)會(huì)越來越少，前年全年收入只有七八千元，去年收入更少。“我現(xiàn)在年紀(jì)大了，身體也不太好，人家有活也不找我了。”文善公感慨道。

他一邊在外面打工，一邊領(lǐng)養(yǎng)老金，前年和去年每年領(lǐng)到1400元養(yǎng)老金。文善公告訴記者，村里像他這樣一邊打工一邊領(lǐng)養(yǎng)老金的村民還不少。

為了從制度上解決農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老問題，2009年，我國啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2014年，為了進(jìn)一步優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我國將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，進(jìn)而建立起城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

《農(nóng)村綠皮書》課題組研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)保障水平偏低。在微觀層面，農(nóng)村老年居民主要依靠自身勞動(dòng)收入和子女的經(jīng)濟(jì)支持來維持生計(jì)。一方面，隨著年齡增長，老年居民的勞動(dòng)能力逐漸減弱，勞動(dòng)收入相應(yīng)減少；另一方面，來自子女的代際經(jīng)濟(jì)支持有限。當(dāng)前年輕人面臨的教育、住房和醫(yī)療等經(jīng)濟(jì)壓力較大，這使其為農(nóng)村父母提供經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)方面的能力受限，難以充分滿足父母的養(yǎng)老需求。

“在宏觀層面，農(nóng)村的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障水平不高，低于農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)。2022年，城鄉(xiāng)居民的年人均領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金額為2456元，即農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金平均為每月204.7元，僅相當(dāng)于農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)的35.2%（民政部發(fā)布的《2022年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2022年全國農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)為582.1元/人/月）。”課題組稱，分析原因，一方面是財(cái)政給予的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平太低；另一方面是農(nóng)村居民參保意識(shí)不強(qiáng)、繳費(fèi)檔次低。此外，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間差距顯著。

公共財(cái)政投入不足，服務(wù)設(shè)施人才短缺

金枝個(gè)頭不高，說話時(shí)語速很快，帶著濃重的口音。她2004年隨丈夫到北京打工，經(jīng)人介紹到北京一居民家從事家政，一干就是20年。

金枝不住雇主家里，而是和丈夫租住在北京順義區(qū)一個(gè)城中村。她一般早上5點(diǎn)多起床做早飯，飯后乘坐公交車往雇主家里趕，一般8點(diǎn)前到崗，換上工作服后，開始刷碗、打掃房間、擦地板、準(zhǔn)備飯菜，下午4點(diǎn)下班換上干凈衣服，再坐公交車回家。她每周工作6天，每月收入5000元左右。

過去20年間，金枝每逢春節(jié)都會(huì)回到農(nóng)村老家，老家只有85歲的母親守著。今年春節(jié)過后，她大哥和嫂嫂為了照顧母親回到了村里。

金枝告訴記者，她不能在北京養(yǎng)老，因?yàn)榧葲]有在北京買房，也沒有在北京參加社保，等以后干不動(dòng)了，還是要回老家。她這些年已經(jīng)攢下了不少養(yǎng)老錢。

但讓金枝憂心的是，等自己回到農(nóng)村老家，到哪里養(yǎng)老是個(gè)問題。村里沒有敬老院，要是想去敬老院養(yǎng)老，只能到縣城或鎮(zhèn)上。而且，她也不覺得敬老院能提供理想的養(yǎng)老服務(wù)。他們兄妹曾經(jīng)想把母親送進(jìn)敬老院，但經(jīng)過考察發(fā)現(xiàn)沒有令人滿意的。如果住在自己家里養(yǎng)老，到時(shí)看病都是問題，最近的醫(yī)院也是鎮(zhèn)衛(wèi)生院，距離村子也有幾十公里。

《農(nóng)村綠皮書》課題組認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體欠缺，服務(wù)質(zhì)量不高，也是農(nóng)村養(yǎng)老面臨的問題。

“傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式正逐漸瓦解，農(nóng)村老年居民面臨生活照料的缺失。在傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)中，子女的角色是農(nóng)村老年居民生活照料的主要承擔(dān)者，這種由子女承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的居家養(yǎng)老模式在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中具有基礎(chǔ)性地位。然而，隨著時(shí)代的變遷，家庭的養(yǎng)老服務(wù)功能逐漸衰退，使農(nóng)村老年居民的生活照料問題日益凸顯。”《農(nóng)村綠皮書》課題組稱。

根據(jù)《農(nóng)村綠皮書》，公共財(cái)政在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入不足，部分農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完善。一方面，部分農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量與設(shè)施欠缺，“硬件”供給不足；另一方面，部分農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量不高、內(nèi)容單一，“軟件”供給欠缺，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平普遍偏低、內(nèi)容單一，難以滿足老年居民多方面的養(yǎng)老服務(wù)需求。此外，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)薄弱，養(yǎng)老服務(wù)人才短缺；公共文化建設(shè)較為滯后，導(dǎo)致農(nóng)村老年居民心理健康問題突出。

健全制度政策體系，拓展養(yǎng)老服務(wù)路徑

根據(jù)第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村的常住人口為50879萬人，其中60歲及以上的人口為12136萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?3.8%；65歲及以上人口為9035萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?7.7%。

在《農(nóng)村綠皮書》課題組看來，相較于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村人口老齡化的程度更深、速度更快，農(nóng)村老年人的健康狀況較差、醫(yī)療負(fù)擔(dān)較重。此外，人口流動(dòng)的加劇和社會(huì)觀念的變遷使農(nóng)村養(yǎng)老的保障模式日益多樣化，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求呈現(xiàn)差異化。總體上說，農(nóng)村養(yǎng)老問題面臨較大困境。

河南農(nóng)業(yè)大學(xué)政策法規(guī)辦公室副主任、教授張帥梁告訴記者，農(nóng)村老齡人口的增加推動(dòng)村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式和鄉(xiāng)村治理持續(xù)向老齡社會(huì)轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老問題已成為農(nóng)村面臨的重大問題。

為積極應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老困境，《農(nóng)村綠皮書》課題組成員、中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員李昊的建議是，健全完善農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的制度政策體系，加快完善社會(huì)保障、養(yǎng)老服務(wù)、健康支撐三大農(nóng)村養(yǎng)老體系。其中包括，制訂針對農(nóng)村養(yǎng)老問題的詳細(xì)行動(dòng)計(jì)劃與戰(zhàn)略路徑，構(gòu)建一套完整且相互銜接的規(guī)劃框架；充分調(diào)動(dòng)各方力量，構(gòu)建多功能、立體化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系；健全相關(guān)法律法規(guī)，為農(nóng)村養(yǎng)老制度完善提供保障。

在張帥梁看來，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)不僅是農(nóng)民個(gè)人問題，還是具有社會(huì)屬性的準(zhǔn)公共物品，是與每個(gè)人息息相關(guān)的民生工程。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》提出，“要充分發(fā)揮政府、市場、社會(huì)以及家庭在老齡工作中的作用，形成多元主體責(zé)任共擔(dān)的新局面”。具體到農(nóng)村養(yǎng)老來說，要整合多元主體，形成扁平化系統(tǒng)化養(yǎng)老治理網(wǎng)絡(luò)，即政府要承擔(dān)政策制定和資源供給的主導(dǎo)角色，村莊社會(huì)提供鄰里互助幫扶支持功能，市場在盈利和公益的平衡中實(shí)現(xiàn)持續(xù)供給，家庭依然要承擔(dān)物質(zhì)供給和精神撫慰的傳統(tǒng)作用和基礎(chǔ)功能。

李昊認(rèn)為，提高農(nóng)村老年居民收入水平，是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)鍵所在。應(yīng)進(jìn)一步提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，在財(cái)政投入條件允許的情況下，建議以最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為目標(biāo)，穩(wěn)步提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。在推進(jìn)這一政策時(shí)，需要充分考慮財(cái)政承受能力，并妥善平衡各方利益。同時(shí)應(yīng)拓寬城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集和增值渠道，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充作用。

張帥梁提出，還要拓展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)路徑，形成良性互動(dòng)的城鄉(xiāng)融合和公私合營新格局。構(gòu)建區(qū)域城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源整合機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域中心城市開展農(nóng)村養(yǎng)老人才培養(yǎng)、項(xiàng)目投資、異地養(yǎng)老合作、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源的有機(jī)融合；充分發(fā)揮政府和市場的作用，利用農(nóng)村福利院、養(yǎng)老院等富余資源，推行“一院兩區(qū)”改造，即在一所養(yǎng)老院、福利院內(nèi)建設(shè)特困供養(yǎng)服務(wù)區(qū)和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)區(qū)，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)公益機(jī)制和市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，提升基層養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身造血能力和可持續(xù)發(fā)展水平。

“要強(qiáng)化資金統(tǒng)籌，形成百川入海的財(cái)政金融供給體系。統(tǒng)籌使用一般預(yù)算資金、福利彩票公益金、服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金等，支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。充分利用支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的各類財(cái)政資金，支持發(fā)展面向大眾的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)社會(huì)資本加大投入。”張帥梁說。

李昊建議，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。在公共服務(wù)資源投入方面完善城鄉(xiāng)均衡配置機(jī)制，補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)供給上的短板。補(bǔ)充農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才，強(qiáng)化醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)。